Après avoir été structurée pendant quarante ans par la guerre froide, l’évolution du système international se poursuit désormais sans repères stables. Dans l’euphorie qui a suivi la chute du Mur de Berlin en 1989, certains ont cru pouvoir construire un « nouvel ordre international », mais l’expérience des deux dernières décennies a plutôt installé le sentiment d’un désordre que plus personne n’est en mesure de maîtriser. Le modèle de la « multipolarité » est certes invoqué ou préconisé, mais s’il a pu faire rêver un moment d’un « concert des nations » reconstitué, à l’image de celui du XIXème siècle, force est de constater que le nombre et la diversité des acteurs annonce une autre configuration, encore difficile à définir.
Par rapport à la première moitié du XXe siècle, on peut certes mettre aujourd’hui en avant le nombre limité des conflits et des victimes, ainsi que la montée progressive de dizaines de pays vers une prospérité relative, qui fait émerger un peu partout de nouvelles classes moyennes. Mais il faut aussi constater que la guerre, cette entreprise immémoriale de destruction de l’homme par l’homme, s’est en quelque sorte diversifiée, diluée et propagée d’une façon incontrôlable au sein même des sociétés, sous des formes variées. L’une de ses formes les plus efficaces aujourd’hui est la criminalité internationale.
1. S’agissant des problèmes de définition, on peut dire que la formule généralement employée de « criminalité transnationale organisée » couvre assez bien ce vaste secteur d’activités illégales en croissance rapide, en particulier les trois grands trafics - drogues, armes et personnes. Il faut toutefois se demander si l’on n’est pas aujourd’hui placé devant une « criminalité mondiale organisée », qui non seulement contourne et affaiblit les Etats mais les dépasse et les supplante aussi bien, voire mieux encore que les entreprises multinationales, pour tirer en fin de compte le meilleur parti de la mondialisation.
Il faut certes se garder de deux réflexes simplistes, qui voudraient souligner la nouveauté du phénomène, ou y voir un complot.
Comme l’a notamment rappelé un ouvrage récent, l’émergence d’une criminalité internationale moderne remonte au milieu du XIXe siècle, avec le développement des transports, des communications et des migrations[1]. La prise de conscience collective est vite portée par la société civile, en particulier autour du thème de la « traite des blanches », qui reprend la dynamique des campagnes anti-esclavagistes au début du siècle, donne lieu à des manifestations et à des procès, mais alimente aussi des rumeurs, et l’antisémitisme. Ainsi, une série d’articles dans la Pall Mall Gazette (« The Maiden Tribute to Babylon ») provoque en juillet 1885 un mouvement d’indignation : 250.000 personnes se rassemblent à Hyde Park Corner, et le Cardinal archevêque de Westminster souligne le « choc moral » pour la Grande Bretagne. Des comités nationaux se constituent dans divers pays européens sur ce thème et sollicitent l’appui des souverains. Pour contrer le réflexe antisémite et participer au mouvement, une Association juive de protection des femmes et des jeunes filles est créée. Jusqu’à la Première Guerre Mondiale, les Congrès internationaux, officiels ou associatifs, se succèdent et préparent les premières conventions internationales. La SDN reprendra cet élan, de façon plus structurée.
Quant au thème du complot, formulé dès le début de ces campagnes de dénonciation, il se renouvelle jusqu’à aujourd’hui et réclame une vigilance particulière des pouvoirs publics et des associations vis à vis des rumeurs, qui peuvent prendre un tour redoutable en stigmatisant telle ou telle communauté. Le dévoilement des réseaux des groupes criminels et de leurs méthodes est un élément essentiel de la lutte, mais il implique aussi le discernement entre les divers acteurs de la criminalité organisée et une gestion attentive de l’information. La question des Roms en offre un exemple aujourd’hui.
L’idée d’un acteur ou d’un réseau unique , d’une sorte de «centre mondial» ou de « pôle régional » de la criminalité relève du fantasme, potentiellement dangereux mais également révélateur. Les grands acteurs du crime organisé sont divers et le resteront, des narco-trafiquants aux yakuzas en passant par les maîtres de la traite des personnes venant de l’Europe de l’Est et de l’Asie centrale. Mais les méthodes sont comparables , les connexions sont multiples, et tous ont en commun d’être parmi les principaux bénéficiaires de la mondialisation. Il n’y a pas un seul pôle singulier, mais bien des pôles, parfois connectés, qui se sont renforcés à quatre niveaux :
- les organisations criminelles ont pleinement participé a la libération des échanges, au développement du commerce international, à l’expansion des transports et à l’accélération des communications ;
- la baisse des normes et des contrôles ainsi que la recherche de refuges bancaires et fiscaux par les entreprises multi-nationales a élargi leurs capacités de dissimulation, de blanchiment et de reconversion de leurs bénéfices ;
- la multiplication des Etats fragiles et des zones de non-droit, notamment depuis la fin de la guerre froide, ont encore accru leur capacité d’agir ;
- le développement rapide de la cyber-criminalité ajoute encore de nouveaux moyens d’action.
2. La nouvelle phase en cours de la mondialisation, dite « multipolaire » mais en réalité incontrôlée, installe ainsi une sorte de hiérarchie inversée, dans laquelle les Etats voient leur capacité d’agir sensiblement réduite, et il en va de même pour les institutions internationales, toujours très nécessaires, mais qui donnent parfois le sentiment qu’elles ont perdu leurs grands repères. En revanche, les entreprises multinationales ont développé une capacité d‘appréhender et de gérer leur domaine de compétence à l’échelle mondiale. Mais, pour continuer leur progression, ces entreprises ont besoin de légitimité et de confiance, et doivent donc se contrôler en permanence, alors que les groupes criminels échappent à cette contrainte et sont en fin de compte les mieux placés pour exploiter pleinement toutes les opportunités du nouveau jeu mondial. Les seules contraintes propres à la criminalité transnationale organisée sont la dissimulation et la rivalité parfois féroce entre les principaux acteurs : mais l’expansion quasiment constante des échanges mondiaux accroît du même coup les moyens d’évasion et les possibilités de « partage du gâteau ».
Cette présentation nécessairement sommaire des nouveaux rapports de force qui se sont mis en place en quelques années à l’échelle mondiale ne doit pas conduire à sous-estimer le travail important qui a été accompli au cours des dernières années par les autorités publiques nationales et internationales, ainsi que par l’Eglise, les autres confessions et religions, les ONG et le mouvement associatif face à cette criminalité globale. Mais ils n’ont pas suffi pour renverser le rapport de forces. La criminalité transnationale organisée garde des leviers puissants et exerce un fort pouvoir d’intimidation, particulièrement dans les pays dont l’Etat est en quelque sorte « inachevé ». Sur le terrain, on constate souvent un véritable dédoublement des responsables: il y a des gouverneurs « de jour » et d’autres « de nuit », et les autorités centrales abordent le sujet de façon fort ambiguë, que ce soit pour cause de tolérance, voire de complicité, ou parce qu’elles sont menacées en permanence.
Ce constat conduit parfois à un fatalisme redoublé : il ne serait plus possible de lutter efficacement contre la criminalité transnationale organisée, tant le rapport des forces serait devenu inégal ; les pas en avant accomplis permettraient seulement d’encadrer sa progression désormais irrésistible. Si l’on prend le cas du trafic de drogue, plusieurs exemples viennent à l’esprit : en une dizaine d’années, l’Afghanistan est devenu le producteur presque exclusif l’héroïne à l’échelle mondiale, et ce quasi-monopole menace la stabilité de toute l’Asie centrale et même au delà. La Russie est également touchée par un trafic que contrôlent les mafias russes, mais aussi par un taux de consommation d’héroïne préoccupant. Après avoir nié qu’il y ait pour elle une menace sérieuse dans ce domaine, la Chine reconnaît aujourd’hui son existence. L’Afrique de l’Ouest subit depuis dix ans les effets de la diversification des voies du trafic de cocaïne de l’Amérique latine vers l’Europe. Les nouveaux Etats de Balkans, dont les institutions sont encore fragiles, présentent des vulnérabilités qu’exploitent les trafiquants de tous ordres. Enfin l’Amérique centrale, véritable corridor de la drogue vers les Etats Unis, voit se développer une criminalité violente et une perversion de l’économie qui menacent la gouvernance et les institutions.
Si l’on en reste à l’Afrique occidentale, on constate qu’elle est également prise dans un schéma de traite circulaire des personnes. Les pays de la région, et en particulier six d’entre eux, le Ghana, la Côte d’Ivoire, le Togo, le Bénin, le Nigéria et le Cameroun, sont à la fois des pays d’origine, de transit et de destination : un axe de traite part du Nigéria et traverse les Etats côtiers vers l’Ouest ; un autre part du Togo, du Bénin et du Nigéria en direction de l’Afrique centrale ; le troisième part des pays de la côte vers les Etats du Sahel pour atteindre l’Afrique du Nord, l’Europe ou le Moyen-Orient.
Quelques chiffres donnent une idée de la gravité du problème. Les Nations Unies estiment à 870 milliards de dollars par an les revenus tirés du crime organisé. Le trafic de drogue génèrerait 320 milliards, la traite des personnes (hors trafic de migrants) 32 milliards. Ces flux d’argent sale ont des effets dévastateurs sur la stabilité des Etats, des régions, et peuvent même menacer la paix et la stabilité internationale, notamment lorsque ces fonds illicites financent le terrorisme.
En raison de l’ampleur qu’elle a prise, la criminalité internationale a acquis une dimension politique qui va bien au delà de la problématique de la protection des ordres publics nationaux et doit donc être abordée de façon plus globale.
3. Comment construire une réponse politique ?
La première évidence est qu’une riposte d’ordre essentiellement technique ne saurait suffire, même si le renforcement des moyens et des méthodes est une nécessité. L’ampleur du défi du crime transnational organisé impose de se placer dans une perspective historique : cette lutte sévère, exigeante et de longue haleine répond à un enjeu de civilisation.
En simplifiant, il s’agit de s’engager sur trois plans : une prise de conscience globale ; la mise en œuvre des instruments juridiques et le développement de la coopération entre Etats ; enfin une mobilisation d’un nouveau type.
A. Débattre à l’échelle mondiale est une première façon de renforcer la vigilance à l’égard du rôle du crime transnational. Même s’il s’agit d’un sujet différend, le Groupe d’experts internationaux sur le climat (GIEC) offre un exemple intéressant dans la mesure où il a développé une pédagogie pertinente à l’échelle planétaire qui a atteint partout les populations, avec le relais efficace des médias.
Il faut également rappeler quelques campagnes de grande envergure qui, par des voies souvent inattendues, ont réussi à changer la perception d’un problème et ont même obtenu la mise en place d’un instrument efficace, alors qu’il s’agissait au départ d’un sujet sensible, pour lequel toute avancée paraissait hors d’atteinte : Convention d’interdiction des armes chimiques à la suite de la Conférence de Paris de janvier 1989, qui a tiré parti de l’indignation internationale après l’usage de ces armes contre sa population ; Convention d’interdiction des mines anti-personnel, obtenue à partir d’une mobilisation des ONG et de la société civile, qui a conduit les Etats à suivre le mouvement ; Convention de 2006 sur les disparitions forcées, obtenue grâce à l’insistance de quelques Etats, qui installe un instrument préventif de surveillance et d’alerte rapide.
Ces rappels instructifs conduisent cependant à constater que, pour sa part, la traite de personnes reste un non-sujet à l’échelle internationale, à commencer dans les média : sa banalité sinistre ne relève pas du sensationnel qui « fait vendre », la crainte de rétorsion de la part de gouvernants ou de mafias puissantes produit son effet, et les meilleures intentions sont souvent rattrapées par un sentiment d’impuissance, de résignation et de fatalité. Il est pourtant indispensable d’engager aujourd’hui un débat à l’échelle mondiale, et cela pourrait venir par exemple d’une coordination des principaux acteurs associatifs engagés et compétents qui présenteraient un rapport synthétique susceptible d’être diffusé dans un large public, pour faire de la traite des personnes une question politique globale appelant une stratégie opérationnelle, et non plus un fléau social abordé de façon parcellaire avec résignation.
B. Le renforcement du cadre juridique et la mise en œuvre des engagements pris par les Etats est également une nécessité. Cela concerne en premier lieu la consolidation des normes. mais aussi la recherche d’une meilleure coopération entre les acteurs, encore insuffisante.
L’arsenal juridique élaboré par la communauté internationale est pourtant robuste : les trois Conventions des Nations Unies contre les stupéfiants (1961,1971 et 1988) ont été complétées par la Convention de Palerme en 2000 et ses trois protocoles (traite des personnes, trafic des migrants, trafic des armes), puis par la Convention de Merida contre la corruption en 2005.
Ces cinq conventions universelles et très largement ratifiées ont permis d’harmoniser les législations et d’instaurer des mécanismes de coopération efficaces. La communauté internationale doit maintenant s’atteler à leur pleine mise en œuvre : transposition intégrale dans le droit interne des Etats, renforcement des capacités judiciaires et policières par l’assistance technique et l’activation des mécanismes de coopération judiciaires prévus. Cela suppose une véritable volonté politique et la vigilance des opinions.
Il est très regrettable cependant que la Convention de Palerme et ses trois protocoles, essentiels dans la lutte contre les trafics, soient encore dépourvus de mécanismes de suivi ou de vérification de leur mise en oeuvre. Les conventions élaborées par le Conseil de l’Europe et notamment celle de 2005 contre la traite, qui dispose d’un robuste mécanisme de suivi ont pourtant montré combien une pression extérieure peut faire progresser les réponses et le cadre national.
C. Aussi nécessaires soient elles, les actions qui précèdent ne suffiront pas à construire une réponse politique globale susceptible de renverser la fatalité silencieuse qui enferme à travers le monde une trentaine de millions de personne dans la déchéance et l’inhumanité.
La traite des êtres humains est une atteinte très grave, particulièrement inacceptable, et pourtant impunie le plus souvent, à la dignité humaine. Alors que d’autres atteintes soulèvent l’indignation publique, celle-ci reste difficile à combattre efficacement parce qu’elle reste méconnue, mal détectée et même incomplètement perçue par les victimes elles-mêmes.
Pour franchir ce seuil, la prise de conscience et le travail répressif ne vont pas assez loin. Il faut engager une action d’un nouveau type, et c’est bien ce que nous cherchons à identifier dans ce groupe de travail. Cela suppose d’être capable de dévoiler ce qui est invisible, ou ce que l’on ne veut pas voir, de nommer l’innommable et de restaurer dans la longue durée une dignité humaine très profondément blessée.
La tâche est considérable, des pionniers l’ont déjà engagée. Beaucoup sont présents aujourd’hui. Pour franchir maintenant une étape décisive, la démarche à la fois ambitieuse et réaliste pourrait être la mise en place d’une coordination internationale permanente des acteurs engagés sur le terrain, animés du même esprit, quelles que soient leurs convictions, afin de construire une approche globale, d’identifier les composantes opérationnelles d’une action diversifiée, pour coordonner, fédérer, voire mutualiser les compétences et les moyens déjà engagés ou à engager sans délai.
Depuis des siècles, des ordres et des confréries sont allés à la rencontre des plus déshérités. Il y a cent soixante dix ans, l’horreur d’un champ de bataille moderne a fait émerger la Croix Rouge. Il y a cinquante ans, les premières guerres civiles post-coloniales ont suscité un élargissement et un renouvellement de l’action humanitaire. Il y a dix ans, la mobilisation par internet a rénové la vie quotidienne de communautés défavorisées, et aussi, tout récemment, a permis de surmonter le drame des enfants-soldats. Aujourd’hui, la globalisation criminelle de nouvelles formes de servage et d’esclavage, qui prend la forme d’une guerre contre la dignité humaine, suppose la mobilisation des meilleures capacités pour défendre non seulement les plus abandonnés, mais aussi nous-mêmes.
________
[1] Paul Knepper, « The Invention of International Crime, a global issue in the making, 1881-1914 » Palgrave Macmillan, 2010